martedì, agosto 22, 2006
Gli studi di fattibilità nella pianificazione di progetti complessi
di Nicola Ferrante *
Sommario: 1) Natura e funzioni degli studi di fattibilità (SdF); 2) Elementi generali dello SdF; 3) Fasi logiche di sviluppo 4) Gruppo di lavoro preposto allo sviluppo degli SdF; 5) Struttura degli SdF; 6) Le componenti strutturali degli SdF; 7) Struttura delle componenti strutturali degli SdF esplicata;
1. Natura e funzioni degli studi di fattibilità (SdF)
Lo SdF è uno strumento che permettete di analizzare e di valutare un’ipotesi di interevento, ancora nella fase iniziale (cioè prima della progettazione), individuata unicamente nelle sue caratteristiche generali, verificando l’esistenza delle condizioni urbanistiche, sociali, finanziarie, economiche e organizzative che permettono lo sviluppo e la sostenibilità del progetto nella realtà e nel tempo in cui nasce e si colloca. Tale strumento rappresenta -specie nell’attuale contesto caratterizzato da limitate risorse pubbliche- un presupposto essenziale per una maggiore efficacia dell’intervento pubblico anche attraverso il miglioramento dell’azione programmatica; rappresenta, quindi, il primo passo per programmare lo stanziamento di finanziamenti destinati agli interventi pubblici, permettendo di valutare inoltre il grado di priorità degli interventi.
Lo SdF viene richiamato nella l. 11 febbraio 1994 n. 109 (art. 14 e art. 37-bis) e s.m.i. nell’ambito della quale si parla per la prima volta di studi di fattibilità seppure in termini generali. Per le precisazioni dei contenuti occorre attendere la l. 17 maggio 1999 n. 144 (art. 4) e le successive Delibere e Note del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). La l. 144/1999 prevede la costituzione di Nuclei Regionali di Valutazione (Nuvv) competenti a certificare gli SdF di opere pubbliche promosse dagli Enti Locali, per i quali è stata predisposta una Guida agli SdF che, tra le altre cose, precisa i requisiti minimi per poter ottenere la certificazione regionale. Il quadro normativo è completato dal D.M. LL.PP. del 21 giugno 2000 che opera una distinzione tra lo studio di fattibilità obbligatorio per le opere di importo superiore ai 10 milioni di euro e una sorta di studio sintetico per tutte le opere di importo minore.
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2. Elementi generali dello SdF
Lo SdF si compone di un insieme di documenti teso ad evidenziare tutti gli elementi e le variabili “chiave” che caratterizzano un determinato progetto avente ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica. Lo SdF sviluppa in maniera analitica l’idea progettuale in modo da definire con buona approssimazione:
- la strutturazione dei fabbisogni finanziari connessi all’investimento;
- le modalità di copertura di tali fabbisogni;
- le capacità del progetto di generare valore, nonché di determinare la potenziale redditività dell’opera connessa al regime delle tariffe applicabili e compatibili con il mercato.
Per quanto concerne, in particolare, l’aspetto economico, lo SdF è predisposto ai fini di determinare la “bancabilità dell’operazione”, vale a dire se il progetto presenta una redditività sufficiente tale da giustificare l’impegno finanziario richiesto per la sua effettiva realizzazione, nonché il tempo necessario per recuperare l’investimento sostenuto.
Lo SdF deve consentire alla pubblica amministrazione, da un lato, di valutare l’impegno finanziario complessivo e i rischi imprenditoriali connessi alla progettazione, alla realizzazione e alla gestione dell’opera e, dall’altro, permettere alla PA di valutare i benefici e l’utilità sociale. Si tratta, in estrema sintesi, di uno strumento di valutazione ex ante ed ex post dei progetti d’investimento.
L’obiettivo della valutazione ex ante è quello di prevedere gli effetti di un investimento, misurarli secondo idonei criteri di calcolo ed esprimere un parere sulla convenienza del progetto attraverso il raffronto tra effetti stimati e criteri predeterminati di accettabilità. Lo SdF è quindi uno strumento per arrivare alla decisione di investimento. La valutazione del contenuto dello SdF dovrà essere completa e coerente e, quindi, condurre a risultati chiaramente interpretabili. Tale valutazione, vista la natura preliminare, dovrebbe essere basata su esperienze in precedenza maturate, anche da altri soggetti, in progetti affini o similari e fondarsi su criteri uniformi.
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3. Fasi logiche di sviluppo
Lo SdF si sviluppa secondo uno schema logico ordinato che comprende tre distinte fasi:
a) analisi del contesto;
b) preselezione delle alternative;
c) valutazione delle alternative.
a)analisi del contesto
La prima fase richiede un approfondimento analitico del contesto in cui dovrebbe essere collocato l’intervento attraverso l’identificazione dell’opera e la raccolta delle informazioni necessarie e l’individuazione delle possibili funzioni/attività da realizzare. L’indagine del contesto deve essere condotta sotto molteplici punti di vista (territoriale, socio-economico, tecnico-costruttivo, ambientale e amministrativo-istituzionale).
L’obiettivo di questa fase è duplice: approfondire la conoscenza del contesto in cui andrà collocato l’intervento e individuare le possibili alternative.
b) preselezione delle alternative
La seconda fase ha lo scopo di selezionare le alternative individuate nella precedente fase per ridurle ad un numero funzionale alla comparazione (due o tre) sulla base delle informazioni raccolte nella precedente fase. Le tecniche da adottare per tale selezione sono di tipo quali-quantitativo, in grado di confrontare informazioni di carattere e di scala di misure diverse, con strumenti quali l’analisi multicriteri, la check list o i quadri a punteggio o altre simili.
c) valutazione delle alternative
L’ultima fase consiste nella valutazione delle alternative rimaste; le macrocompatibilità, ovvero le singole voci che compongono lo SdF da considerare sono quelle citate dal CIPE (studio di fattibilità economica, tecnico-costruttiva, ambientale-urbanistica, amministrativo-gestionale, verifica istituzionale). Anche in tale fase conclusiva può essere opportuno predisporre un’analisi multicriteriale (tab. 1) che permetterà di pesare le diverse valutazioni predisposte e di esprimere un parere globale dell’opera nel suo complesso. In tale analisi si assegna un voto (in centesimi) ad ogni singola componente (il cui peso, espresso in percentuale, deve anche tener conto delle preferenze degli “attori locali”) e si effettua poi una media ponderata dei voti rispetto ai pesi assegnati. Solo qualora il progetto raggiunga un predeterminato valore o soglia si potrà decidere di dar il via libera al progetto.
Tabella 1: esempio di analisi multicriteriale
A
B
C
Risultato delle analisi
Pesi
Voti
Voti ponderati
1)Fattibilità tecnica
….%
…/100
(A*B)
2)Compatibilità ambientale
3)Sostenibilità finanziaria
4)Convenienza sociale
politica e amministrativa
5)Convenienza economica
6)verifica istituzionale
SOMMATORIA
100%
N. A.
∑…../100
Tuttavia ogni studio presenta delle caratteristiche peculiari, ragion per cui può necessitare di determinati approfondimenti relativi ad aspetti specifici anche in relazione alle diverse dimensioni degli investimenti per raggiungere il livello di completezza appropriato ed esprimere una valutazione finale nella fase decisionale per cui alcuni investimenti possono richiedere, ad es. studi geologici o indagini di mercato preparate ad hoc in virtù di un particolare contesto competitivo sul lato della domanda o dell’offerta attuale e potenziale, studi ambientali oltremodo complessi o ancora delicati approfondimenti e valutazioni di natura giuridica.
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4. Gruppo di lavoro preposto allo sviluppo degli SdF
Da ciò si evince che lo SdF non costituisce l’opera di un singolo soggetto poiché richiede un approccio multidisciplinare per far convergere attività e competenze diverse.
Il gruppo di lavoro più idoneo dovrebbe essere dunque rappresentato da un equipe che si compone di giuristi, ingegneri, economisti, urbanisti, eventualmente supportati da collaboratori e consulenti specializzati in tematiche specifiche (ad es. analisi di marketing, ecc.).
Le caratteristiche che distinguono un buon gruppo di lavoro sono la multidisciplinarietà, la competenza di tutti i componenti, l’esperienza maturata dagli stessi e l’imparzialità nella conduzione del proprio lavoro.
Tutte le analisi e le valutazioni predisposte per convergere nello SdF devono essere condotte sulla base di parametri comuni con particolare riguardo all’arco temporale di riferimento, ai valori economici che devono essere espressi in moneta costante (ossia inflazione nulla), al tasso di sconto che deve essere predefinito. Inoltre di tutti i dati e i documenti devono essere comunicate le fonti. Le stime, le elaborazioni dei dati e le formule applicate devono essere esplicitate in modo comprensibile. Per le proiezioni (o analisi prospettiche) e le valutazioni devono essere adottati parametri riconosciuti ai soggetti che operano in quel determinato ambito, sperimentati o derivanti da ipotesi compiutamente esplicitate.
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5. Struttura degli SdF
Sotto il profilo della struttura del documento esso è composto da:
1) un’introduzione nella quale normalmente sono esposti i presupposti, gli obiettivi del lavoro e dell’amministrazione, con l’indicazione dei principali caratteri dello studio e nella quale sia descritto sinteticamente il lavoro svolto e la metodologia adottata;
2) l’esposizione dei contenuti specifici ovvero le fasi di cui si dirà appresso;
3) le conclusioni e le raccomandazioni dove sono sostanzialmente riassunti i risultati dello studio e le criticità del progetto. Inoltre per agevolare la completezza del rapporto, ai documenti che compongono lo studio di fattibilità, sono allegati elaborati, disegni, tavole, tabelle e grafici.
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6. Le componenti strutturali degli SdF
La struttura classica dello studio di fattibilità, secondo la Guida per la certificazione da parte dei Nuvv (delibere CIPE 30 giugno 1999 n. 106 e 6 agosto 1999 n. 135) per le opere oltre i 10 milioni di euro, presenta i seguenti requisiti minimi:
1)Analisi propedeutiche e alternative di progetto
1.1 )Quadro conoscitivo generale e obiettivi d’intervento
- descrizione del contesto;
- finalità dirette ed indirette;
- connessioni con altri interventi e opere;
- tipo di progetto: organico, lotto funzionale, componente senza autonomia funzionale;
- informazioni sui soggetti coinvolti.
1.2) Analisi della domanda e dell’offerta
- descrizione dell’arco temporale di riferimento;
- descrizione quali-quantitativa della domanda attuale e futura;
- analisi dell’offerta attuale e prevedibile.
1.3) Analisi del modello gestionale;
- descrizione del modello di gestione previsto;
- aspetti istituzionali, finanziari ed economici.
1.4) Individuazione delle alternative progettuali;
- illustrare le alternative sotto i profili tecnico-funzionale, localizzativo e gestionale;
- comparazione con indicazione analitica dei punti di forza e debolezza;
- se vi sono alternative rilevanti la comparazione include la sostenibilità finanziaria e la convenienza economica.
- valutazione della fattibilità tecnica;
- valutazione della sostenibilità finanziaria (modello economico-finanziario) e analisi di sensibilità;
- valutazione della convenienza economico-sociale;
- valutazione della compatibilità ambientale;
- verifica procedurale, amministrativa e istituzionale.
2)Fattibilità tecnica
- funzioni da insediare;
- caratteristiche tecniche;
- caratteristiche dimensionali;
- diagramma di Gantt;
- output previsti.
3)Compatibilità ambientale
- verifica della compatibilità dell’opera con il quadro normativo in materia ambientale ;
- descrizione sintetica dello stato dell’ambiente relativo all’ambito territoriale;
- diagnosi schematica dei fattori di pressione antropica e dei livelli di qualità delle risorse ambientali ante opera;
- descrizione sintetica delle principali modificazioni previste sull’ambiente;
- individuazione dei principali ricettori ambientali;
- indicazione delle misure previste per eliminare/mitigare gli effetti negativi sull’ambiente.
4)Sostenibilità finanziaria
- stima della situazione finanziaria senza intervento (costi di investimento, costi di esercizio, rientri tariffari e non);
- stima della situazione finanziaria con la realizzazione dell’opera (costi di investimento, costi di esercizio, rientri tariffari e non);
- valutazione di sintesi dei risultati;
- piano di finanziamento (copertura finanziaria).
5)Convenienza economico-sociale
- analisi delle convenienze pubbliche attraverso un’analisi aggregata di carattere sostanzialmente descrittivo dove si individuano i costi e i benefici esterni.
6)Verifica procedurale
- analisi e verifica degli adempimenti tecnici, amministrativi e procedurali;
- analisi e verifica delle interferenze con altri enti;
- procedure per l’individuazione dei partners istituzionali, gestionali e finanziari;
- valutazione dell’esistenza delle competenze tecniche e gestionali e possibili procedure per l’acquisizione.
7)Analisi di rischio e sensibilità
- sintetica descrizione degli eventuali fattori di incertezza;
- analisi di sensibilità per individuare le variabili chiave del progetto relativamente all’analisi finanziaria.
-
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7. Disamina delle componenti strutturali degli SdF esplicata
1) Analisi propedeutiche e alternative di progetto
1) Quadro conoscitivo generale e obiettivi d’intervento
Tale analisi rappresenta le fondamenta su cui viene costruito lo studio di fattibilità e descrive il contesto ambientale, economico e sociale in cui l’opera si inserisce. In tale documento devono essere contenute le fonti e i dati che nei successivi steps verranno presi in esame per la definizione delle conclusioni.
Gli elementi salienti di questa sezione sono:
-oggetto dell’analisi: deve essere specificato e circoscritto entro un determinato ambito (settore, prodotto, servizio, area geografica) sufficientemente ristretto per evitare di sviluppare un’analisi troppo dispersiva e quindi non completamente veritiera. Le distinzioni tipologiche possono avere ad oggetto l’orizzonte temporale (breve, medio, lungo), i tipi di produzione, i mercati di sbocco (locale, regionale, nazionale ecc.), il settore economico (primario, secondario o terziario), la tecnologia adottata e l’importanza strategica rispetto ad atri progetti col quale interagisce;
- obiettivi: riguardano l’incremento di benessere generale e devono essere espressi in modo ben determinabile e misurabile per permettere una chiara verifica in fase conclusiva;
-soggetti coinvolti: per ognuno di essi è inserita una breve descrizione con l’indicazione delle funzioni che assolvono allo sviluppo dell’iniziativa, dei poteri e degli interessi che vantano nell’opera;
-eventuali studi e casi precedenti: se esitono è opportuno utilizzare elaborati in rapporto alla stessa tipologia di progetti o a progetti che presentano caratteristiche similari;
-caratteristiche dello studio di fattibilità: bisogna individuare in modo sintetico il campo d’indagine, le metodologia applicate e il gruppo di lavoro;
- studi e approfondimenti richiesti: qualora si rendano necessari per integrare i lavori o confermare i risultati;
- connessione con altri interventi e opere: bisogna verificare se il progetto sia una struttura organica, vale a dire che abbia una propria individualità in termini di realizzazione tecnica o operatività funzionale e sia capace di presentare costi e benefici indipendenti da altre opere. Bisogna allo stesso modo verificare se il progetto sia un lotto funzionale, ossia che l’opera, pur facendo parte di un intervento più ampio, debba presentare una propria individualità in termini di realizzazione tecnica o operatività funzionale, capace di presentare costi e benefici autonomi e che sia al contempo condizionata dagli obiettivi perseguiti dall’intervento globale in cui si trova inserito. Bisogna, infine, verificare se il progetto sia un lotto tecnico, qualora l’opera, con autonomia sul piano della realizzazione, venga disgiunta dal progetto principale, pur non costituendo un’unità progettuale a sé stante ed essendo priva di autonomia gestionale, per i soli motivi inerenti i tempi di realizzazione, le competenze o diverse modalità di finanziamento;
-ambiente economico di riferimento: si tratterà focalizzare e definire gli elementi che contraddistinguono il territorio, la demografia, l’assetto socioculturale e l’economia;
-aspetti istituzionali: individuano la legislazione rilevante, territoriale e ambientale e gli interlocutori chiave con cui interagire durante la fase di realizzazione e gestione dell’opera;
-programmazione di riferimento: la valutazione dell’opera deve essere tale per cui la stessa e i risultati attesi possano inserirsi nella programmazione locale-provinciale-regionale-nazionale e settoriale.
1.2) Analisi della domanda e dell’offerta
Lo studio della domanda e dell’offerta potenziale e attuale può richiedere l’utilizzo di strumenti appartenenti al marketing. Le analisi possono essere di due tipi: generali o specifiche. Le prime si basano su studi e dati già prerisposti ed elaborati; i dati quindi, anche se non specificatamente raccolti, permettono di estrapolare le informazioni necessarie a sviluppare delle previsioni attendibili.
Le analisi specifiche richiedono l’acquisizione di dati in relazione all’opera e all’area di interesse e a volte possono comportare una complessa implementazione e un ingente impiego di risorse. Naturalmente il grado di approfondimento di tali analisi dipende dall’importanza che la precisione delle previsioni ha sui risultati finali dello studio, dalla complessità del settore di studio e dalla sua incertezza. Lo scopo dello studio non è quello di ottenere delle previsioni perfette (che risultano impossibili anche in ragione del lungo orizzonte temporale di riferimento degli investimenti pubblici), ma quello di ridurre il gap tra le previsioni e i risultati attesi e di individuare i fattori critici che potrebbero influenzare i risultati attesi. L’analisi della domanda e dell’offerta si articola in tre fasi:
introduttiva: ha ad oggetto la definizione degli scenari macroeconomici e sociali di riferimento, nonché, l’individuazione dei possibili caratteri critici che potrebbero influenzare il progetto.
di quantificazione: l’analisi della domanda deve partire dall’individuazione precisa dei beni e dei servizi di riferimento per poter poi definire il bacino d’utenza in termini quantitativi e qualitativi, attraverso la descrizione delle dinamiche che legano i bisogni al consumo; il risultato sarà l’identificazione della domanda potenziale soddisfatta e da soddisfare presente e futura, compresa quella attivabile con la realizzazione dell’investimento. L’analisi dell’offerta deve partire dai beni e dai servizi di riferimento per individuare quanti e quali sono i produttori di tale bene o servizio presenti nel bacino obiettivo. Anche in questo caso è importante analizzare l’ambiente di riferimento secondo un’ottica dinamica e prospettica di sviluppo;
definizione: dall’incontro tra domanda e offerta si ottiene la misura del grado di soddisfacimento della domanda attuale, la determinazione delle stime dei volumi di produzione che verranno consumati in futuro nei casi con o senza intervento e il livello di utenza potenziale non soddisfatta. Bisogna tener presente, infatti, che gli obiettivi della finanza pubblica, il più delle volte, non sono legati alla massimizzazione della produzione rispetto all’utenza soddisfatta (c.d. obiettivo economico), ma la minimizzazione di quella insoddisfatta (c.d. obiettivo sociale).
1.3) Analisi del modello gestionale
Si pone come strettamente necessaria per valutare l’investimento nel breve, medio e lungo periodo e presenta la finalità di definire una gestione efficiente ed efficace nella fase di gestione dell’opera. Tale analisi si spiega su due componenti: la struttura gestionale-amministrativa e la struttura gestionale vera e propria.
La prima si caratterizza per l’individuazione delle normative di riferimento, dei soggetti coinvolti nella gestione e nelle sfere decisionali e conduce alla definizione del modello gestorio (anche societario) più appropriato.
La seconda fa invece riferimento a tutti gli elementi gestionali propri della produzione e quindi, al personale, agli approvvigionamenti di beni e servizi strumentali, alla manutenzione ordinaria e straordinaria e alla vendita dei beni e dei servizi prodotti.
Il risultato consiste nella predisposizione di un quadro approfondito dei costi e dei ricavi di gestione e nella definizione di uno schema che riassuma la struttura del personale da impiegare da un punto di vista qualitativo e quantitativo.
I ricavi generati dalla gestione sono solitamente divisi in ricavi tariffari ed extratariffari. I primi conseguono direttamente dall’applicazione di un prezzo ai beni e ai servizi prodotti e sono proporzionali ai volumi di vendita conseguiti. I ricavi extratariffari sono quei flussi di reddito generati dalle attività collaterali dell’investimento; ad es. i canoni di concessione pagati da attività economiche localizzate all’interno dell’opera (bar, ristoranti, negozi ecc.), i diritti sugli spazi pubblicitari messi a disposizione nei locali pubblici, eventuali sponsorizzazioni ricevute, ecc.
1.4) Individuazione delle alternative progettuali
Costituisce una parte essenziale dello SdF in quanto ne evidenzia la capacità di comprendere al meglio i fabbisogni insoddisfatti e di proporre la soluzione ottimale; non sempre, infatti, la soluzione ottimale è la prima vagliata, per cui bisogna analizzare attentamente le alternative possibili. E’ necessario evitare di confondere le alternative progettuali con le varianti apportabili al progetto medesimo; costituiscono oggetto di tale analisi solo le macroalternative sostanzialmente diverse tra loro per dimensione, tecnologia, localizzazione o ipotesi gestionali. Le alternative più comuni prevedono la realizzazione di opere più economiche, il miglioramento sostanziale di quelle esistenti, ove possibile, o la sostituzione dell’opera con un servizio parimenti in grado di soddisfare o compensare la domanda. Il livello di approfondimento dei vari interventi deve essere commisurato alla dimensione e alla fattispecie dell’opera e vanno a priori scartate le alternative che, da un’analisi preliminare, risultano eccessivamente onerose, tecnicamente rischiose o di dimensione eccessiva rispetto alla domanda registrata. E’ opportuno ridurre al minimo il numero delle alternative da descrivere e analizzare, in modo da minimizzare l’utilizzo di risorse. Bisogna infine considerare che al termine dello studio di fattibilità dovrebbe essere espresso un parere indicativo sulla soluzione ottimale da adottare.
2)Fattibilità tecnica
Rappresenta il nucleo più tradizionale delle valutazioni di fattibilità svolte ex ante. La valutazione tecnica richiede un grado di dettaglio inferiore rispetto a quello richiesto successivamente nella progettazione preliminare o definitiva. Dell’opera è necessario, infatti, delineare i soli contenuti generali dell’opera come le funzioni da insediare, le caratteristiche tecnico-funzionali, la dimensione e la localizzazione; il tutto per fornire un quadro generale dei costi d’investimento e un calendario previsionale di realizzazione.
La determinazione dei tempi e dei costi deve fornire stime complete ma generali, verosimili ma prudenziali per non incorrere successivamente in aumenti smisurati dei costi dovuti a sottostima di alcuni fattori. Nelle previsioni devono essere inseriti oltre ai costi di realizzazione puri, anche i costi di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva) nonché i costi di cantiere, direzione dei lavori e le spese amministrative per la realizzazione delle opere (ad es. per apertura e valutazione dei bandi di gara, permessi, licenze, imprevisti burocratici). E’ importante inoltre sviluppare un piano temporale per la realizzazione delle opere con distribuzione dei costi da sostenere per i diversi periodi (su base annuale). Il dettaglio massimo consigliato non deve superare il trimestre/semestre.
Per la rappresentazione di un piano temporale si usano i diagrammi di Gantt. In sintesi tale valutazione deve essere sufficientemente dettagliata da individuare chiaramente ma sinteticamente l’opera che si va a proporre, la sede dove deve essere realizzata, il tempo e le modalità.
Tabella 2: esempio di diagramma di Gantt
Scomposizione delle
procedure
1°sem.
2005/mese
2°sem.
2005/mese
1°sem.
2005/mese
2°sem.
2005/mese
1°sem.
2005/mese
2°sem.
2005/mese
1. Approvazione del
progetto definitivo
2. Approvazione del
progetto esecutivo
3. Procedura di gara
4. Aggiudicazione
5. Contratto e consegna dei lavori
6. Esecuzione dei lavori e conclusione
7. Contabilità finale
8. Collaudo
3)Compatibilità ambientale
La valutazione ambientale mira ad individuare i principali fattori di criticità ambientale che potranno interessare la realizzazione dell’opera. Rispetto alla valutazione dell’impatto/fattibilità ambientale necessaria nel successivo sviluppo progettuale dell’opera, la compatibilità ambientale presenta un dettaglio inferiore in quanto parametrata alla natura pre-progettuale dello studio
La verifica di compatibilità presenta i seguenti obiettivi:
- protezione della salute;
- protezione della qualità della vita;
- mantenimento della biodiversità e degli ecosistemi;
- riproduzione degli ecosistemi;
- utilizzo razionale, efficiente e durevole delle risorse naturali (marittime, forestali, del sottosuolo, ecc.);
- sostenibilità dell’intervento antropico.
4)Sostenibilità finanziaria (c.d. modello economico-finanziario)
Uno studio di fattibilità, oltre che alla committenza, dovrebbe essere utile all’Ente finanziatore nella decisione in merito alla finanziabilità e alla priorità dell’intervento proposto rispetto ad altri, ragion per cui, il c.d. modello economico finanziario riveste un’importanza centrale in quanto permette una verifica ex ante della capacità del progetto di creare valore. Tale modello si propone quindi di stimare i ritorni economici dell’iniziativa e la redditività dell’investimento nel breve, medio e lungo periodo e di conseguenza definire la strutturazione analitica dei fabbisogni finanziari connessi agli investimenti e le modalità di copertura degli stessi. Il modello si propone, infine, di individuare la situazione finanziaria per la gestione e di pianificare l’ammontare delle risorse necessarie. Le valutazioni devono essere fatte in modo prudenziale, coerente ed approfondito.
L’analisi finanziaria è strutturata su diversi livelli:
- quantificazione dei costi d’investimento;
- quantificazione dei costi di gestione;
- quantificazione dei costi di amministrazione;
- quantificazione dei ricavi;
- verifica della redditività finanziaria;
- individuazione del deficit di cassa;
- programmazione delle coperture per l’investimento;
- programmazione delle coperture di gestione.
Il primo step consiste nella quantificazione dei flussi di cassa ottenibili dell’opera; solo successivamente è possibile procedere al calcolo di una serie di indici sintetici economici e finanziari. Tali indici permettono di analizzare le caratteristiche del progetto secondo aspetti e obiettivi diversi.
Un primo obiettivo è l’individuazione della redditività dell’opera attraverso gli indici di redditività (o convenienza economica), che rappresentano un importante informazione complementare a quelle provenienti delle analisi dei benefici sociali per la collettività. Ad esempio, nel caso in cui l’Amministrazione pubblica si trovi di fronte alla possibilità di investimenti alternativi e voglia basare il processo decisionale anche sulla variabile reddituale, l’analisi degli indici permette la comparabilità di progetti, ovviamente a parità di altre condizioni.
Se l’obiettivo è determinare la possibilità di coinvolgimento di capitali privati nella realizzazione dell’opera, attraverso gli indici finanziari è possibile identificare la sua capacità di remunerare il capitale investito. Ciò permette all’eventuale finanziatore di confrontare la redditività del suo contributo con impieghi alternativi e concorrenti. Infine, gli indici economici possono essere indicatori della performance della gestione dell’infrastruttura fornendo all’amministrazione un valido strumento di analisi, ex ante, e di verifica, in itinere, della stabilità delle condizioni di offerta del servizio.
Gli indici economici maggiormente impiegati, capaci di fornire un giudizio sintetico sull’attitudine del progetto a generare cash flow in grado di remunerare gli investimenti effettuati sono:
- Valore attuale netto (VAN):
- Tasso interno di rendimento (TIR);
- Return on investment (ROI);
- Return on equity;
- Tempo di recupero (pay back period).
Il più importante tra gli indici citati è il VAN il quale indica il valore attuale della somma dei flussi di cassa futuri attesi dal progetto, scontati ad un opportuno tasso al netto dei fondi utilizzati per realizzare l’investimento.
Oltre agli indici economici, vi sono gli indici di copertura finanziaria in grado di fornire un giudizio sintetico sulla finanziabilità del progetto.
I principali sono i cover ratio:
- Debt service cover ratio;
- Loan life cover ratio.
Tali indici determinano la dimensione finanziaria dei flussi di cassa, consentendo di apprezzare la sostenibilità di una prescelta struttura finanziaria per la realizzazione dell’opera. I cover ratio evidenziano la coerenza tra flussi reddituali dell’iniziativa e i flussi relativi alla dinamica delle sue componenti finanziarie; in particolare mettono in relazione gli oneri finanziari che gravano sul progetto e la capacità di quest’ultimo di farvi fronte.
Il modello economico-finanziario si chiude con la determinazione del fabbisogno finanziario del progetto ossia con la definizione del giusto rapporto tra capitale proprio e indebitamento. A tal fine è necessario individuare le fonti di finanziamento, i potenziali finanziatori e gli strumenti finanziari in grado di dare elasticità al finanziamento e combinare i diversi elementi in un pacchetto finanziario organico da sottoporre all’attenzione di potenziali finanziatori.
5)Convenienza economico-sociale
Tale contenuto calcola il livello di pubblica utilità che il progetto produrrà. Lo strumento più comunemente usato a tal fine è l’analisi costi-benefici. Tali analisi permette quantificare e confrontare in modo chiaro i costi e i benefici conosco-sociali e di completare la determinazione sulla redditività dell’investimento. L’analisi costi- benefici permette di scorporare i costi e i ricavi finanziari dagli elementi di distorsione tipici del settore pubblico e delle grandi opere a valore socio-economico e di quantificare in termini il più possibile accurati gli effetti esterni sull’economia locale, interregionale e nazionale, sulla struttura sociale, sull’occupazione, sulle spese collaterali a carico dell’amministrazione pubblica e delle società private gravitanti nell’area di interesse.
Il processo di trasformazione dei valori finanziari in valori economico-sociali è riassumibile in due macro punti:
a) La trasformazione dei costi finanziari (esternalità negative) in costi economico-sociali attraverso la computazione di:
- Distorsione dei prezzi dei fattori produttivi e della produzione;
- Distorsioni salariali;
- Aspetti fiscali;
- Costi esterni;
- Impatto ambientale;
- Valore contabile di immobili del settore pubblico.
b) La trasformazione dei ricavi finanziari (esternalità positive) in ricavi economico-sociali attraverso la computazione di:
- Distorsioni dei prezzi della produzione;
- Benefici sociali derivanti da maggiore occupazione;
- Benefici derivanti dal soddisfacimento di bisogni della collettività;
- Benefici esterni;
- Valore finale dell’opera.
6)Verifica procedurale
Tale contenuto identifica e analizza le problematiche di tipo amministrativo-procedurale che l’opera deve superare e individua le soluzioni da adottare per realizzare condizioni minime di fattibilità procedurale. Si richiede di individuare tutte le normative da rispettare e le procedure amministrative da seguire per realizzare il progetto.
La verifica procedurale ha lo scopo di individuare le criticità onde evitare che progetto si areni o registri gravi ritardi per la sottovalutazione di competenze amministrative e, quindi, per prevedere e di conseguenza anticipare le azioni istituzionali. A tal fine può risultare utile preparare un calendario che il responsabile del procedimento utilizzi come strumento di lavoro.
L’individuazione delle norme e delle competenze che interessano una determinata opera è fondamentale anche per verificare le eventuali incompatibilità di alcuni aspetti del progetto con il quadro amministrativo di riferimento. In fase preliminare è infatti possibile apportare significative correzioni e persino abbandonare il progetto, senza causare un elevato e a volte eccessivo dispendio di risorse umane e finanziarie.
Tale analisi si articola in tre momenti:
1. verifica delle procedure amministrative che dovranno essere seguite nell’implementazione del progetto entrando nel dettaglio delle competenze interne e della documentazione da predisporre, assegnando a ogni singola azione una tempistica e un corrispondente iter amministrativo da seguire (denominazione dei documenti, contenuti minimi, organo di approvazione, lungo e tempo in cui devono essere presentati, ecc.);
2. verifica delle competenze amministrative, ossia stabilire i poteri che spettano ai diversi soggetti che intervengono a livello di enti locali (regione, provincia, comune) e le risorse disponibili di mezzi finanziari, personale amministrativo da impiegare e mezzi fisici (attrezzature e immobili) disponibili;
3. verifica della normativa vigente in materia, andando a individuare tutte le fonti legislative che direttamente ma anche indirettamente hanno rilevanza sul settore d’intervento; è opportuno, oltre alla relazione di un quadro legislativo, presentare in modo sintetico quali sono i contenuti principali che hanno rilevanza nel progetto, descrivendo i limiti e le potenzialità sanciti dalle norme.
7)Analisi di rischio e sensibilità
A) Analisi di rischio
L’identificazione dei rischi assume una rilevanza strategica in tutte le decisioni di investimento in quanto definisce ex ante e in modo il più analitico possibile il complesso degli accadimenti che possono generare eventi non desiderabili. E’ necessario quindi identificare tutte le operazioni e fasi che compongono l’iniziativa e per ciascuna di esse definire natura e l’intensità di rischio associata. Infatti, i rischi capaci di incidere più profondamente nell’iniziativa sono quelli non debitamente considerati e quindi, non soggetti a specifico trattamento.
La descrizione del profilo di rischio dell’operazione può essere ritenuta soddisfacente ove soddisfi le seguenti esigenze conoscitive:
- la corretta percezione delle unità di rischio, ovvero degli elementi (beni o persone) in grado di generare eventi sfavorevoli (es. delle attrezzature, uno stabilimento, i dipendenti, i fornitori, un cliente, ecc.);
- la descrizione di tutti i pericoli che si celano nelle unità di rischio individuate in modo da facilitare la scelta delle tecniche di controllo e di gestione degli stessi;
- la descrizione delle condizioni in grado di determinare o aggravare le conseguenze negative dei pericoli individuati per ogni area di rischio;
- l’individuazione della tipologia di danni generabili da ciascun rischio. Tali danni possono riguardare persone, beni materiali e immateriali, responsabilità civile, amministrativa e panale, condizioni economiche e finanziarie.
I rischi maggiormente frequenti sono quelli di completamento dell’opera, di approvvigionamento, tecnico e tecnologico, di mercato, economico, di capacità operativa, di gestione, connessi alla restituzione dei finanziamenti prestati, connessi alla variazione del tasso d’interesse e di forza maggiore.
B) Analisi di sensibilità
L’analisi di sensibilità si inserisce in ambito temporale successivo rispetto al modello economico-finanziario e si pone come strumento di verifica dell’attendibilità di quest’ultimo. Tale analisi è volta a constatare il grado di sensibilità del progetto rispetto ad alcune variabili fondamentali (ad es. i tassi di crescita del PIL, il costo del denaro, il costo del lavoro, le politiche fiscali, l’inflazione, i prezzi delle fonti di approvvigionamento, le quantità vendute dei beni e dei servizi) e a definire le possibili ripercussioni sulle determinazioni qualitative e quantitative (flussi di cassa, VAN, TIR) considerate nell’analisi di sostenibilità finanziaria. Tale analisi si avvale quindi di metodologie di simulazione atte a prevedere gli impatti sul progetto di determinati eventi che modificherebbero le previsioni iniziali.
Sommario: 1) Natura e funzioni degli studi di fattibilità (SdF); 2) Elementi generali dello SdF; 3) Fasi logiche di sviluppo 4) Gruppo di lavoro preposto allo sviluppo degli SdF; 5) Struttura degli SdF; 6) Le componenti strutturali degli SdF; 7) Struttura delle componenti strutturali degli SdF esplicata;
1. Natura e funzioni degli studi di fattibilità (SdF)
Lo SdF è uno strumento che permettete di analizzare e di valutare un’ipotesi di interevento, ancora nella fase iniziale (cioè prima della progettazione), individuata unicamente nelle sue caratteristiche generali, verificando l’esistenza delle condizioni urbanistiche, sociali, finanziarie, economiche e organizzative che permettono lo sviluppo e la sostenibilità del progetto nella realtà e nel tempo in cui nasce e si colloca. Tale strumento rappresenta -specie nell’attuale contesto caratterizzato da limitate risorse pubbliche- un presupposto essenziale per una maggiore efficacia dell’intervento pubblico anche attraverso il miglioramento dell’azione programmatica; rappresenta, quindi, il primo passo per programmare lo stanziamento di finanziamenti destinati agli interventi pubblici, permettendo di valutare inoltre il grado di priorità degli interventi.
Lo SdF viene richiamato nella l. 11 febbraio 1994 n. 109 (art. 14 e art. 37-bis) e s.m.i. nell’ambito della quale si parla per la prima volta di studi di fattibilità seppure in termini generali. Per le precisazioni dei contenuti occorre attendere la l. 17 maggio 1999 n. 144 (art. 4) e le successive Delibere e Note del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). La l. 144/1999 prevede la costituzione di Nuclei Regionali di Valutazione (Nuvv) competenti a certificare gli SdF di opere pubbliche promosse dagli Enti Locali, per i quali è stata predisposta una Guida agli SdF che, tra le altre cose, precisa i requisiti minimi per poter ottenere la certificazione regionale. Il quadro normativo è completato dal D.M. LL.PP. del 21 giugno 2000 che opera una distinzione tra lo studio di fattibilità obbligatorio per le opere di importo superiore ai 10 milioni di euro e una sorta di studio sintetico per tutte le opere di importo minore.
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2. Elementi generali dello SdF
Lo SdF si compone di un insieme di documenti teso ad evidenziare tutti gli elementi e le variabili “chiave” che caratterizzano un determinato progetto avente ad oggetto la realizzazione di un’opera pubblica. Lo SdF sviluppa in maniera analitica l’idea progettuale in modo da definire con buona approssimazione:
- la strutturazione dei fabbisogni finanziari connessi all’investimento;
- le modalità di copertura di tali fabbisogni;
- le capacità del progetto di generare valore, nonché di determinare la potenziale redditività dell’opera connessa al regime delle tariffe applicabili e compatibili con il mercato.
Per quanto concerne, in particolare, l’aspetto economico, lo SdF è predisposto ai fini di determinare la “bancabilità dell’operazione”, vale a dire se il progetto presenta una redditività sufficiente tale da giustificare l’impegno finanziario richiesto per la sua effettiva realizzazione, nonché il tempo necessario per recuperare l’investimento sostenuto.
Lo SdF deve consentire alla pubblica amministrazione, da un lato, di valutare l’impegno finanziario complessivo e i rischi imprenditoriali connessi alla progettazione, alla realizzazione e alla gestione dell’opera e, dall’altro, permettere alla PA di valutare i benefici e l’utilità sociale. Si tratta, in estrema sintesi, di uno strumento di valutazione ex ante ed ex post dei progetti d’investimento.
L’obiettivo della valutazione ex ante è quello di prevedere gli effetti di un investimento, misurarli secondo idonei criteri di calcolo ed esprimere un parere sulla convenienza del progetto attraverso il raffronto tra effetti stimati e criteri predeterminati di accettabilità. Lo SdF è quindi uno strumento per arrivare alla decisione di investimento. La valutazione del contenuto dello SdF dovrà essere completa e coerente e, quindi, condurre a risultati chiaramente interpretabili. Tale valutazione, vista la natura preliminare, dovrebbe essere basata su esperienze in precedenza maturate, anche da altri soggetti, in progetti affini o similari e fondarsi su criteri uniformi.
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3. Fasi logiche di sviluppo
Lo SdF si sviluppa secondo uno schema logico ordinato che comprende tre distinte fasi:
a) analisi del contesto;
b) preselezione delle alternative;
c) valutazione delle alternative.
a)analisi del contesto
La prima fase richiede un approfondimento analitico del contesto in cui dovrebbe essere collocato l’intervento attraverso l’identificazione dell’opera e la raccolta delle informazioni necessarie e l’individuazione delle possibili funzioni/attività da realizzare. L’indagine del contesto deve essere condotta sotto molteplici punti di vista (territoriale, socio-economico, tecnico-costruttivo, ambientale e amministrativo-istituzionale).
L’obiettivo di questa fase è duplice: approfondire la conoscenza del contesto in cui andrà collocato l’intervento e individuare le possibili alternative.
b) preselezione delle alternative
La seconda fase ha lo scopo di selezionare le alternative individuate nella precedente fase per ridurle ad un numero funzionale alla comparazione (due o tre) sulla base delle informazioni raccolte nella precedente fase. Le tecniche da adottare per tale selezione sono di tipo quali-quantitativo, in grado di confrontare informazioni di carattere e di scala di misure diverse, con strumenti quali l’analisi multicriteri, la check list o i quadri a punteggio o altre simili.
c) valutazione delle alternative
L’ultima fase consiste nella valutazione delle alternative rimaste; le macrocompatibilità, ovvero le singole voci che compongono lo SdF da considerare sono quelle citate dal CIPE (studio di fattibilità economica, tecnico-costruttiva, ambientale-urbanistica, amministrativo-gestionale, verifica istituzionale). Anche in tale fase conclusiva può essere opportuno predisporre un’analisi multicriteriale (tab. 1) che permetterà di pesare le diverse valutazioni predisposte e di esprimere un parere globale dell’opera nel suo complesso. In tale analisi si assegna un voto (in centesimi) ad ogni singola componente (il cui peso, espresso in percentuale, deve anche tener conto delle preferenze degli “attori locali”) e si effettua poi una media ponderata dei voti rispetto ai pesi assegnati. Solo qualora il progetto raggiunga un predeterminato valore o soglia si potrà decidere di dar il via libera al progetto.
Tabella 1: esempio di analisi multicriteriale
A
B
C
Risultato delle analisi
Pesi
Voti
Voti ponderati
1)Fattibilità tecnica
….%
…/100
(A*B)
2)Compatibilità ambientale
3)Sostenibilità finanziaria
4)Convenienza sociale
politica e amministrativa
5)Convenienza economica
6)verifica istituzionale
SOMMATORIA
100%
N. A.
∑…../100
Tuttavia ogni studio presenta delle caratteristiche peculiari, ragion per cui può necessitare di determinati approfondimenti relativi ad aspetti specifici anche in relazione alle diverse dimensioni degli investimenti per raggiungere il livello di completezza appropriato ed esprimere una valutazione finale nella fase decisionale per cui alcuni investimenti possono richiedere, ad es. studi geologici o indagini di mercato preparate ad hoc in virtù di un particolare contesto competitivo sul lato della domanda o dell’offerta attuale e potenziale, studi ambientali oltremodo complessi o ancora delicati approfondimenti e valutazioni di natura giuridica.
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4. Gruppo di lavoro preposto allo sviluppo degli SdF
Da ciò si evince che lo SdF non costituisce l’opera di un singolo soggetto poiché richiede un approccio multidisciplinare per far convergere attività e competenze diverse.
Il gruppo di lavoro più idoneo dovrebbe essere dunque rappresentato da un equipe che si compone di giuristi, ingegneri, economisti, urbanisti, eventualmente supportati da collaboratori e consulenti specializzati in tematiche specifiche (ad es. analisi di marketing, ecc.).
Le caratteristiche che distinguono un buon gruppo di lavoro sono la multidisciplinarietà, la competenza di tutti i componenti, l’esperienza maturata dagli stessi e l’imparzialità nella conduzione del proprio lavoro.
Tutte le analisi e le valutazioni predisposte per convergere nello SdF devono essere condotte sulla base di parametri comuni con particolare riguardo all’arco temporale di riferimento, ai valori economici che devono essere espressi in moneta costante (ossia inflazione nulla), al tasso di sconto che deve essere predefinito. Inoltre di tutti i dati e i documenti devono essere comunicate le fonti. Le stime, le elaborazioni dei dati e le formule applicate devono essere esplicitate in modo comprensibile. Per le proiezioni (o analisi prospettiche) e le valutazioni devono essere adottati parametri riconosciuti ai soggetti che operano in quel determinato ambito, sperimentati o derivanti da ipotesi compiutamente esplicitate.
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5. Struttura degli SdF
Sotto il profilo della struttura del documento esso è composto da:
1) un’introduzione nella quale normalmente sono esposti i presupposti, gli obiettivi del lavoro e dell’amministrazione, con l’indicazione dei principali caratteri dello studio e nella quale sia descritto sinteticamente il lavoro svolto e la metodologia adottata;
2) l’esposizione dei contenuti specifici ovvero le fasi di cui si dirà appresso;
3) le conclusioni e le raccomandazioni dove sono sostanzialmente riassunti i risultati dello studio e le criticità del progetto. Inoltre per agevolare la completezza del rapporto, ai documenti che compongono lo studio di fattibilità, sono allegati elaborati, disegni, tavole, tabelle e grafici.
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6. Le componenti strutturali degli SdF
La struttura classica dello studio di fattibilità, secondo la Guida per la certificazione da parte dei Nuvv (delibere CIPE 30 giugno 1999 n. 106 e 6 agosto 1999 n. 135) per le opere oltre i 10 milioni di euro, presenta i seguenti requisiti minimi:
1)Analisi propedeutiche e alternative di progetto
1.1 )Quadro conoscitivo generale e obiettivi d’intervento
- descrizione del contesto;
- finalità dirette ed indirette;
- connessioni con altri interventi e opere;
- tipo di progetto: organico, lotto funzionale, componente senza autonomia funzionale;
- informazioni sui soggetti coinvolti.
1.2) Analisi della domanda e dell’offerta
- descrizione dell’arco temporale di riferimento;
- descrizione quali-quantitativa della domanda attuale e futura;
- analisi dell’offerta attuale e prevedibile.
1.3) Analisi del modello gestionale;
- descrizione del modello di gestione previsto;
- aspetti istituzionali, finanziari ed economici.
1.4) Individuazione delle alternative progettuali;
- illustrare le alternative sotto i profili tecnico-funzionale, localizzativo e gestionale;
- comparazione con indicazione analitica dei punti di forza e debolezza;
- se vi sono alternative rilevanti la comparazione include la sostenibilità finanziaria e la convenienza economica.
- valutazione della fattibilità tecnica;
- valutazione della sostenibilità finanziaria (modello economico-finanziario) e analisi di sensibilità;
- valutazione della convenienza economico-sociale;
- valutazione della compatibilità ambientale;
- verifica procedurale, amministrativa e istituzionale.
2)Fattibilità tecnica
- funzioni da insediare;
- caratteristiche tecniche;
- caratteristiche dimensionali;
- diagramma di Gantt;
- output previsti.
3)Compatibilità ambientale
- verifica della compatibilità dell’opera con il quadro normativo in materia ambientale ;
- descrizione sintetica dello stato dell’ambiente relativo all’ambito territoriale;
- diagnosi schematica dei fattori di pressione antropica e dei livelli di qualità delle risorse ambientali ante opera;
- descrizione sintetica delle principali modificazioni previste sull’ambiente;
- individuazione dei principali ricettori ambientali;
- indicazione delle misure previste per eliminare/mitigare gli effetti negativi sull’ambiente.
4)Sostenibilità finanziaria
- stima della situazione finanziaria senza intervento (costi di investimento, costi di esercizio, rientri tariffari e non);
- stima della situazione finanziaria con la realizzazione dell’opera (costi di investimento, costi di esercizio, rientri tariffari e non);
- valutazione di sintesi dei risultati;
- piano di finanziamento (copertura finanziaria).
5)Convenienza economico-sociale
- analisi delle convenienze pubbliche attraverso un’analisi aggregata di carattere sostanzialmente descrittivo dove si individuano i costi e i benefici esterni.
6)Verifica procedurale
- analisi e verifica degli adempimenti tecnici, amministrativi e procedurali;
- analisi e verifica delle interferenze con altri enti;
- procedure per l’individuazione dei partners istituzionali, gestionali e finanziari;
- valutazione dell’esistenza delle competenze tecniche e gestionali e possibili procedure per l’acquisizione.
7)Analisi di rischio e sensibilità
- sintetica descrizione degli eventuali fattori di incertezza;
- analisi di sensibilità per individuare le variabili chiave del progetto relativamente all’analisi finanziaria.
-
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7. Disamina delle componenti strutturali degli SdF esplicata
1) Analisi propedeutiche e alternative di progetto
1) Quadro conoscitivo generale e obiettivi d’intervento
Tale analisi rappresenta le fondamenta su cui viene costruito lo studio di fattibilità e descrive il contesto ambientale, economico e sociale in cui l’opera si inserisce. In tale documento devono essere contenute le fonti e i dati che nei successivi steps verranno presi in esame per la definizione delle conclusioni.
Gli elementi salienti di questa sezione sono:
-oggetto dell’analisi: deve essere specificato e circoscritto entro un determinato ambito (settore, prodotto, servizio, area geografica) sufficientemente ristretto per evitare di sviluppare un’analisi troppo dispersiva e quindi non completamente veritiera. Le distinzioni tipologiche possono avere ad oggetto l’orizzonte temporale (breve, medio, lungo), i tipi di produzione, i mercati di sbocco (locale, regionale, nazionale ecc.), il settore economico (primario, secondario o terziario), la tecnologia adottata e l’importanza strategica rispetto ad atri progetti col quale interagisce;
- obiettivi: riguardano l’incremento di benessere generale e devono essere espressi in modo ben determinabile e misurabile per permettere una chiara verifica in fase conclusiva;
-soggetti coinvolti: per ognuno di essi è inserita una breve descrizione con l’indicazione delle funzioni che assolvono allo sviluppo dell’iniziativa, dei poteri e degli interessi che vantano nell’opera;
-eventuali studi e casi precedenti: se esitono è opportuno utilizzare elaborati in rapporto alla stessa tipologia di progetti o a progetti che presentano caratteristiche similari;
-caratteristiche dello studio di fattibilità: bisogna individuare in modo sintetico il campo d’indagine, le metodologia applicate e il gruppo di lavoro;
- studi e approfondimenti richiesti: qualora si rendano necessari per integrare i lavori o confermare i risultati;
- connessione con altri interventi e opere: bisogna verificare se il progetto sia una struttura organica, vale a dire che abbia una propria individualità in termini di realizzazione tecnica o operatività funzionale e sia capace di presentare costi e benefici indipendenti da altre opere. Bisogna allo stesso modo verificare se il progetto sia un lotto funzionale, ossia che l’opera, pur facendo parte di un intervento più ampio, debba presentare una propria individualità in termini di realizzazione tecnica o operatività funzionale, capace di presentare costi e benefici autonomi e che sia al contempo condizionata dagli obiettivi perseguiti dall’intervento globale in cui si trova inserito. Bisogna, infine, verificare se il progetto sia un lotto tecnico, qualora l’opera, con autonomia sul piano della realizzazione, venga disgiunta dal progetto principale, pur non costituendo un’unità progettuale a sé stante ed essendo priva di autonomia gestionale, per i soli motivi inerenti i tempi di realizzazione, le competenze o diverse modalità di finanziamento;
-ambiente economico di riferimento: si tratterà focalizzare e definire gli elementi che contraddistinguono il territorio, la demografia, l’assetto socioculturale e l’economia;
-aspetti istituzionali: individuano la legislazione rilevante, territoriale e ambientale e gli interlocutori chiave con cui interagire durante la fase di realizzazione e gestione dell’opera;
-programmazione di riferimento: la valutazione dell’opera deve essere tale per cui la stessa e i risultati attesi possano inserirsi nella programmazione locale-provinciale-regionale-nazionale e settoriale.
1.2) Analisi della domanda e dell’offerta
Lo studio della domanda e dell’offerta potenziale e attuale può richiedere l’utilizzo di strumenti appartenenti al marketing. Le analisi possono essere di due tipi: generali o specifiche. Le prime si basano su studi e dati già prerisposti ed elaborati; i dati quindi, anche se non specificatamente raccolti, permettono di estrapolare le informazioni necessarie a sviluppare delle previsioni attendibili.
Le analisi specifiche richiedono l’acquisizione di dati in relazione all’opera e all’area di interesse e a volte possono comportare una complessa implementazione e un ingente impiego di risorse. Naturalmente il grado di approfondimento di tali analisi dipende dall’importanza che la precisione delle previsioni ha sui risultati finali dello studio, dalla complessità del settore di studio e dalla sua incertezza. Lo scopo dello studio non è quello di ottenere delle previsioni perfette (che risultano impossibili anche in ragione del lungo orizzonte temporale di riferimento degli investimenti pubblici), ma quello di ridurre il gap tra le previsioni e i risultati attesi e di individuare i fattori critici che potrebbero influenzare i risultati attesi. L’analisi della domanda e dell’offerta si articola in tre fasi:
introduttiva: ha ad oggetto la definizione degli scenari macroeconomici e sociali di riferimento, nonché, l’individuazione dei possibili caratteri critici che potrebbero influenzare il progetto.
di quantificazione: l’analisi della domanda deve partire dall’individuazione precisa dei beni e dei servizi di riferimento per poter poi definire il bacino d’utenza in termini quantitativi e qualitativi, attraverso la descrizione delle dinamiche che legano i bisogni al consumo; il risultato sarà l’identificazione della domanda potenziale soddisfatta e da soddisfare presente e futura, compresa quella attivabile con la realizzazione dell’investimento. L’analisi dell’offerta deve partire dai beni e dai servizi di riferimento per individuare quanti e quali sono i produttori di tale bene o servizio presenti nel bacino obiettivo. Anche in questo caso è importante analizzare l’ambiente di riferimento secondo un’ottica dinamica e prospettica di sviluppo;
definizione: dall’incontro tra domanda e offerta si ottiene la misura del grado di soddisfacimento della domanda attuale, la determinazione delle stime dei volumi di produzione che verranno consumati in futuro nei casi con o senza intervento e il livello di utenza potenziale non soddisfatta. Bisogna tener presente, infatti, che gli obiettivi della finanza pubblica, il più delle volte, non sono legati alla massimizzazione della produzione rispetto all’utenza soddisfatta (c.d. obiettivo economico), ma la minimizzazione di quella insoddisfatta (c.d. obiettivo sociale).
1.3) Analisi del modello gestionale
Si pone come strettamente necessaria per valutare l’investimento nel breve, medio e lungo periodo e presenta la finalità di definire una gestione efficiente ed efficace nella fase di gestione dell’opera. Tale analisi si spiega su due componenti: la struttura gestionale-amministrativa e la struttura gestionale vera e propria.
La prima si caratterizza per l’individuazione delle normative di riferimento, dei soggetti coinvolti nella gestione e nelle sfere decisionali e conduce alla definizione del modello gestorio (anche societario) più appropriato.
La seconda fa invece riferimento a tutti gli elementi gestionali propri della produzione e quindi, al personale, agli approvvigionamenti di beni e servizi strumentali, alla manutenzione ordinaria e straordinaria e alla vendita dei beni e dei servizi prodotti.
Il risultato consiste nella predisposizione di un quadro approfondito dei costi e dei ricavi di gestione e nella definizione di uno schema che riassuma la struttura del personale da impiegare da un punto di vista qualitativo e quantitativo.
I ricavi generati dalla gestione sono solitamente divisi in ricavi tariffari ed extratariffari. I primi conseguono direttamente dall’applicazione di un prezzo ai beni e ai servizi prodotti e sono proporzionali ai volumi di vendita conseguiti. I ricavi extratariffari sono quei flussi di reddito generati dalle attività collaterali dell’investimento; ad es. i canoni di concessione pagati da attività economiche localizzate all’interno dell’opera (bar, ristoranti, negozi ecc.), i diritti sugli spazi pubblicitari messi a disposizione nei locali pubblici, eventuali sponsorizzazioni ricevute, ecc.
1.4) Individuazione delle alternative progettuali
Costituisce una parte essenziale dello SdF in quanto ne evidenzia la capacità di comprendere al meglio i fabbisogni insoddisfatti e di proporre la soluzione ottimale; non sempre, infatti, la soluzione ottimale è la prima vagliata, per cui bisogna analizzare attentamente le alternative possibili. E’ necessario evitare di confondere le alternative progettuali con le varianti apportabili al progetto medesimo; costituiscono oggetto di tale analisi solo le macroalternative sostanzialmente diverse tra loro per dimensione, tecnologia, localizzazione o ipotesi gestionali. Le alternative più comuni prevedono la realizzazione di opere più economiche, il miglioramento sostanziale di quelle esistenti, ove possibile, o la sostituzione dell’opera con un servizio parimenti in grado di soddisfare o compensare la domanda. Il livello di approfondimento dei vari interventi deve essere commisurato alla dimensione e alla fattispecie dell’opera e vanno a priori scartate le alternative che, da un’analisi preliminare, risultano eccessivamente onerose, tecnicamente rischiose o di dimensione eccessiva rispetto alla domanda registrata. E’ opportuno ridurre al minimo il numero delle alternative da descrivere e analizzare, in modo da minimizzare l’utilizzo di risorse. Bisogna infine considerare che al termine dello studio di fattibilità dovrebbe essere espresso un parere indicativo sulla soluzione ottimale da adottare.
2)Fattibilità tecnica
Rappresenta il nucleo più tradizionale delle valutazioni di fattibilità svolte ex ante. La valutazione tecnica richiede un grado di dettaglio inferiore rispetto a quello richiesto successivamente nella progettazione preliminare o definitiva. Dell’opera è necessario, infatti, delineare i soli contenuti generali dell’opera come le funzioni da insediare, le caratteristiche tecnico-funzionali, la dimensione e la localizzazione; il tutto per fornire un quadro generale dei costi d’investimento e un calendario previsionale di realizzazione.
La determinazione dei tempi e dei costi deve fornire stime complete ma generali, verosimili ma prudenziali per non incorrere successivamente in aumenti smisurati dei costi dovuti a sottostima di alcuni fattori. Nelle previsioni devono essere inseriti oltre ai costi di realizzazione puri, anche i costi di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva) nonché i costi di cantiere, direzione dei lavori e le spese amministrative per la realizzazione delle opere (ad es. per apertura e valutazione dei bandi di gara, permessi, licenze, imprevisti burocratici). E’ importante inoltre sviluppare un piano temporale per la realizzazione delle opere con distribuzione dei costi da sostenere per i diversi periodi (su base annuale). Il dettaglio massimo consigliato non deve superare il trimestre/semestre.
Per la rappresentazione di un piano temporale si usano i diagrammi di Gantt. In sintesi tale valutazione deve essere sufficientemente dettagliata da individuare chiaramente ma sinteticamente l’opera che si va a proporre, la sede dove deve essere realizzata, il tempo e le modalità.
Tabella 2: esempio di diagramma di Gantt
Scomposizione delle
procedure
1°sem.
2005/mese
2°sem.
2005/mese
1°sem.
2005/mese
2°sem.
2005/mese
1°sem.
2005/mese
2°sem.
2005/mese
1. Approvazione del
progetto definitivo
2. Approvazione del
progetto esecutivo
3. Procedura di gara
4. Aggiudicazione
5. Contratto e consegna dei lavori
6. Esecuzione dei lavori e conclusione
7. Contabilità finale
8. Collaudo
3)Compatibilità ambientale
La valutazione ambientale mira ad individuare i principali fattori di criticità ambientale che potranno interessare la realizzazione dell’opera. Rispetto alla valutazione dell’impatto/fattibilità ambientale necessaria nel successivo sviluppo progettuale dell’opera, la compatibilità ambientale presenta un dettaglio inferiore in quanto parametrata alla natura pre-progettuale dello studio
La verifica di compatibilità presenta i seguenti obiettivi:
- protezione della salute;
- protezione della qualità della vita;
- mantenimento della biodiversità e degli ecosistemi;
- riproduzione degli ecosistemi;
- utilizzo razionale, efficiente e durevole delle risorse naturali (marittime, forestali, del sottosuolo, ecc.);
- sostenibilità dell’intervento antropico.
4)Sostenibilità finanziaria (c.d. modello economico-finanziario)
Uno studio di fattibilità, oltre che alla committenza, dovrebbe essere utile all’Ente finanziatore nella decisione in merito alla finanziabilità e alla priorità dell’intervento proposto rispetto ad altri, ragion per cui, il c.d. modello economico finanziario riveste un’importanza centrale in quanto permette una verifica ex ante della capacità del progetto di creare valore. Tale modello si propone quindi di stimare i ritorni economici dell’iniziativa e la redditività dell’investimento nel breve, medio e lungo periodo e di conseguenza definire la strutturazione analitica dei fabbisogni finanziari connessi agli investimenti e le modalità di copertura degli stessi. Il modello si propone, infine, di individuare la situazione finanziaria per la gestione e di pianificare l’ammontare delle risorse necessarie. Le valutazioni devono essere fatte in modo prudenziale, coerente ed approfondito.
L’analisi finanziaria è strutturata su diversi livelli:
- quantificazione dei costi d’investimento;
- quantificazione dei costi di gestione;
- quantificazione dei costi di amministrazione;
- quantificazione dei ricavi;
- verifica della redditività finanziaria;
- individuazione del deficit di cassa;
- programmazione delle coperture per l’investimento;
- programmazione delle coperture di gestione.
Il primo step consiste nella quantificazione dei flussi di cassa ottenibili dell’opera; solo successivamente è possibile procedere al calcolo di una serie di indici sintetici economici e finanziari. Tali indici permettono di analizzare le caratteristiche del progetto secondo aspetti e obiettivi diversi.
Un primo obiettivo è l’individuazione della redditività dell’opera attraverso gli indici di redditività (o convenienza economica), che rappresentano un importante informazione complementare a quelle provenienti delle analisi dei benefici sociali per la collettività. Ad esempio, nel caso in cui l’Amministrazione pubblica si trovi di fronte alla possibilità di investimenti alternativi e voglia basare il processo decisionale anche sulla variabile reddituale, l’analisi degli indici permette la comparabilità di progetti, ovviamente a parità di altre condizioni.
Se l’obiettivo è determinare la possibilità di coinvolgimento di capitali privati nella realizzazione dell’opera, attraverso gli indici finanziari è possibile identificare la sua capacità di remunerare il capitale investito. Ciò permette all’eventuale finanziatore di confrontare la redditività del suo contributo con impieghi alternativi e concorrenti. Infine, gli indici economici possono essere indicatori della performance della gestione dell’infrastruttura fornendo all’amministrazione un valido strumento di analisi, ex ante, e di verifica, in itinere, della stabilità delle condizioni di offerta del servizio.
Gli indici economici maggiormente impiegati, capaci di fornire un giudizio sintetico sull’attitudine del progetto a generare cash flow in grado di remunerare gli investimenti effettuati sono:
- Valore attuale netto (VAN):
- Tasso interno di rendimento (TIR);
- Return on investment (ROI);
- Return on equity;
- Tempo di recupero (pay back period).
Il più importante tra gli indici citati è il VAN il quale indica il valore attuale della somma dei flussi di cassa futuri attesi dal progetto, scontati ad un opportuno tasso al netto dei fondi utilizzati per realizzare l’investimento.
Oltre agli indici economici, vi sono gli indici di copertura finanziaria in grado di fornire un giudizio sintetico sulla finanziabilità del progetto.
I principali sono i cover ratio:
- Debt service cover ratio;
- Loan life cover ratio.
Tali indici determinano la dimensione finanziaria dei flussi di cassa, consentendo di apprezzare la sostenibilità di una prescelta struttura finanziaria per la realizzazione dell’opera. I cover ratio evidenziano la coerenza tra flussi reddituali dell’iniziativa e i flussi relativi alla dinamica delle sue componenti finanziarie; in particolare mettono in relazione gli oneri finanziari che gravano sul progetto e la capacità di quest’ultimo di farvi fronte.
Il modello economico-finanziario si chiude con la determinazione del fabbisogno finanziario del progetto ossia con la definizione del giusto rapporto tra capitale proprio e indebitamento. A tal fine è necessario individuare le fonti di finanziamento, i potenziali finanziatori e gli strumenti finanziari in grado di dare elasticità al finanziamento e combinare i diversi elementi in un pacchetto finanziario organico da sottoporre all’attenzione di potenziali finanziatori.
5)Convenienza economico-sociale
Tale contenuto calcola il livello di pubblica utilità che il progetto produrrà. Lo strumento più comunemente usato a tal fine è l’analisi costi-benefici. Tali analisi permette quantificare e confrontare in modo chiaro i costi e i benefici conosco-sociali e di completare la determinazione sulla redditività dell’investimento. L’analisi costi- benefici permette di scorporare i costi e i ricavi finanziari dagli elementi di distorsione tipici del settore pubblico e delle grandi opere a valore socio-economico e di quantificare in termini il più possibile accurati gli effetti esterni sull’economia locale, interregionale e nazionale, sulla struttura sociale, sull’occupazione, sulle spese collaterali a carico dell’amministrazione pubblica e delle società private gravitanti nell’area di interesse.
Il processo di trasformazione dei valori finanziari in valori economico-sociali è riassumibile in due macro punti:
a) La trasformazione dei costi finanziari (esternalità negative) in costi economico-sociali attraverso la computazione di:
- Distorsione dei prezzi dei fattori produttivi e della produzione;
- Distorsioni salariali;
- Aspetti fiscali;
- Costi esterni;
- Impatto ambientale;
- Valore contabile di immobili del settore pubblico.
b) La trasformazione dei ricavi finanziari (esternalità positive) in ricavi economico-sociali attraverso la computazione di:
- Distorsioni dei prezzi della produzione;
- Benefici sociali derivanti da maggiore occupazione;
- Benefici derivanti dal soddisfacimento di bisogni della collettività;
- Benefici esterni;
- Valore finale dell’opera.
6)Verifica procedurale
Tale contenuto identifica e analizza le problematiche di tipo amministrativo-procedurale che l’opera deve superare e individua le soluzioni da adottare per realizzare condizioni minime di fattibilità procedurale. Si richiede di individuare tutte le normative da rispettare e le procedure amministrative da seguire per realizzare il progetto.
La verifica procedurale ha lo scopo di individuare le criticità onde evitare che progetto si areni o registri gravi ritardi per la sottovalutazione di competenze amministrative e, quindi, per prevedere e di conseguenza anticipare le azioni istituzionali. A tal fine può risultare utile preparare un calendario che il responsabile del procedimento utilizzi come strumento di lavoro.
L’individuazione delle norme e delle competenze che interessano una determinata opera è fondamentale anche per verificare le eventuali incompatibilità di alcuni aspetti del progetto con il quadro amministrativo di riferimento. In fase preliminare è infatti possibile apportare significative correzioni e persino abbandonare il progetto, senza causare un elevato e a volte eccessivo dispendio di risorse umane e finanziarie.
Tale analisi si articola in tre momenti:
1. verifica delle procedure amministrative che dovranno essere seguite nell’implementazione del progetto entrando nel dettaglio delle competenze interne e della documentazione da predisporre, assegnando a ogni singola azione una tempistica e un corrispondente iter amministrativo da seguire (denominazione dei documenti, contenuti minimi, organo di approvazione, lungo e tempo in cui devono essere presentati, ecc.);
2. verifica delle competenze amministrative, ossia stabilire i poteri che spettano ai diversi soggetti che intervengono a livello di enti locali (regione, provincia, comune) e le risorse disponibili di mezzi finanziari, personale amministrativo da impiegare e mezzi fisici (attrezzature e immobili) disponibili;
3. verifica della normativa vigente in materia, andando a individuare tutte le fonti legislative che direttamente ma anche indirettamente hanno rilevanza sul settore d’intervento; è opportuno, oltre alla relazione di un quadro legislativo, presentare in modo sintetico quali sono i contenuti principali che hanno rilevanza nel progetto, descrivendo i limiti e le potenzialità sanciti dalle norme.
7)Analisi di rischio e sensibilità
A) Analisi di rischio
L’identificazione dei rischi assume una rilevanza strategica in tutte le decisioni di investimento in quanto definisce ex ante e in modo il più analitico possibile il complesso degli accadimenti che possono generare eventi non desiderabili. E’ necessario quindi identificare tutte le operazioni e fasi che compongono l’iniziativa e per ciascuna di esse definire natura e l’intensità di rischio associata. Infatti, i rischi capaci di incidere più profondamente nell’iniziativa sono quelli non debitamente considerati e quindi, non soggetti a specifico trattamento.
La descrizione del profilo di rischio dell’operazione può essere ritenuta soddisfacente ove soddisfi le seguenti esigenze conoscitive:
- la corretta percezione delle unità di rischio, ovvero degli elementi (beni o persone) in grado di generare eventi sfavorevoli (es. delle attrezzature, uno stabilimento, i dipendenti, i fornitori, un cliente, ecc.);
- la descrizione di tutti i pericoli che si celano nelle unità di rischio individuate in modo da facilitare la scelta delle tecniche di controllo e di gestione degli stessi;
- la descrizione delle condizioni in grado di determinare o aggravare le conseguenze negative dei pericoli individuati per ogni area di rischio;
- l’individuazione della tipologia di danni generabili da ciascun rischio. Tali danni possono riguardare persone, beni materiali e immateriali, responsabilità civile, amministrativa e panale, condizioni economiche e finanziarie.
I rischi maggiormente frequenti sono quelli di completamento dell’opera, di approvvigionamento, tecnico e tecnologico, di mercato, economico, di capacità operativa, di gestione, connessi alla restituzione dei finanziamenti prestati, connessi alla variazione del tasso d’interesse e di forza maggiore.
B) Analisi di sensibilità
L’analisi di sensibilità si inserisce in ambito temporale successivo rispetto al modello economico-finanziario e si pone come strumento di verifica dell’attendibilità di quest’ultimo. Tale analisi è volta a constatare il grado di sensibilità del progetto rispetto ad alcune variabili fondamentali (ad es. i tassi di crescita del PIL, il costo del denaro, il costo del lavoro, le politiche fiscali, l’inflazione, i prezzi delle fonti di approvvigionamento, le quantità vendute dei beni e dei servizi) e a definire le possibili ripercussioni sulle determinazioni qualitative e quantitative (flussi di cassa, VAN, TIR) considerate nell’analisi di sostenibilità finanziaria. Tale analisi si avvale quindi di metodologie di simulazione atte a prevedere gli impatti sul progetto di determinati eventi che modificherebbero le previsioni iniziali.
* Nicola FERRANTE: lavora presso il Dipartimento di Diritto Amministrativo dello studio "CAMOZZI&BONISSONI" di Milano.
